Интернет-интервью с О.В. Горбачевой,
начальником Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России:
"Ответственность участников госзакупок за недостоверные сведения: разъяснение антимонопольной службы"

В марте 2025 года состоялось интервью с начальником Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России Ольгой Викторовной Горбачевой, в ходе которого она рассказала об актуальной правоприменительной практике и принимаемых ФАС России мерах по борьбе с предоставлением заведомо недостоверных сведений в ходе госзакупок, а также ответила на вопросы посетителей сайта.

КонсультантПлюс: Ольга Викторовна, антимонопольная служба всегда уделяла особое внимание повышению контроля за недобросовестными поставщиками. И одно из направлений этой работы - борьба с предоставлением заведомо недостоверных сведений (информации). В целом насколько велик объем таких нарушений? Это популярный "тренд"? В каких сферах госзакупок недостоверные сведения встречаются наиболее часто?

Ольга Викторовна Горбачева: Как гласит народная мудрость, безнаказанность порождает вседозволенность. Предоставление подложных документов участниками закупок о наличии у них опыта в целях победы на закупках, осуществляемых в соответствии с Законом N 44-ФЗ, приобрело массовый характер, когда при проведении конкурса появилась обязанность у заказчиков учитывать в качестве опыта в том числе договоры ГПХ. И далее мы получили массу "нарисованных" договоров о наличии опыта.

Суммарно с 2022 года по настоящее время ФАС России установлено более 800 таких случаев. При этом процент скрытых нарушений значительно выше.

К такой ситуации привело в том числе отсутствие в законе явного наказания за такой вид недобросовестного поведения.

Поскольку стройка - это самая капиталоемкая сфера государственных закупок, то наиболее высокий процент такого "нарисованного" опыта мы наблюдали в закупках на строительно-монтажные работы (СМР).

В целях обобщения практики выявления недостоверных сведений ФАС России инициирована разработка инструмента, позволяющего заказчикам осуществить проверку документов, представленных участниками закупок, в целях подтверждения их достоверности. Так, ФАС России запущен Реестр недостоверных сведений, представленных участниками закупок, опубликованный на сайте ФАС России.

В процессе своей контрольной деятельности центральный аппарат ФАС России и ее территориальные органы выявляют участников, предоставивших подложные документы в составе своих заявок и в последующем включают информацию о таких участниках в Реестр недостоверных сведений на сайте антимонопольной службы в помощь заказчикам. Таким образом, ФАС России аккумулирует в одном месте всю практику в отношении фиктивного опыта в закупках.

КонсультантПлюс: Сейчас в 44-ФЗ нет четкого определения понятия "недостоверные сведения (информация)", как и критериев, по которым следует оценивать достоверность данных, предоставляемых участниками закупок. Если руководствоваться правоприменительной практикой, какие виды информации чаще всего признаются недостоверными?

Ольга Викторовна: Правоприменительная практика ФАС России исходит из позиции, что под недостоверной информацией, представленной в составе заявки, является несоответствие представленных документов внешним объективным источникам, которые можно самостоятельно найти и сопоставить, то есть представление заведомо не соответствующих действительности сведений путем подлога или фальсификации документов.

Аналогичное изложение содержится в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.02.2005 N 3 "О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц": "не соответствующими действительности сведениями являются утверждения о фактах или событиях, которые не имели места в реальности во время, к которому относятся оспариваемые сведения".

Таким образом, применимо к N 44-ФЗ недостоверные сведения - это опыт, которого на самом деле не было, или участник декларирует отсутствие судимости, а на самом деле судимость есть. Или, например, характеристики товара в заявке - которые либо не существуют, либо не соответствуют законодательству РФ. Например, в случае закупок медицинского изделия не пройдена его регистрация в установленном порядке.

Так, в практике мы знаем случаи, когда предприниматели предоставляют для участия в закупках наличие опыта строительства частных домов стоимостью в несколько миллиардов рублей. В процессе проведения контрольных мероприятий ФАС ставила под сомнение наличие такого опыта и через запросы подтверждала обоснованность своих сомнений.

Рецепт выявления недостоверных сведений в ФАС всегда идентичен - направление запросов в различные органы, производителям, контрагентам по договорам о наличии опыта и последующее сопоставление полученных сведений со сведениями из заявки.

КонсультантПлюс: В прошлом году ФАС России направила на рассмотрение в Правительство предложения по введению административной ответственности за предоставление заведомо недостоверных сведений (информации) в ходе госзакупок. В случае принятия таких поправок о каких размерах штрафов для участников закупок - юридических лиц и их должностных лиц может идти речь?

Ольга Викторовна: Законопроектом о внесении изменений в КоАП предусматривалось установление административной ответственности для участников закупок за предоставление заведомо недостоверных сведений в целях подтверждения соответствия требованиям, установленным в извещении (документации о закупке), или в целях оценки заявки в виде штрафа в размере от 50000 руб. до 200000 руб.  на должностных лиц, от 300000 руб. до 500000 руб. - на юридических лиц,  а в случае повторного совершения подобного деяния - дисквалификацию на срок от одного года до трех лет должностных лиц, наложение штрафа в размере 1000000 руб.

Вместе с тем инициатива не поддержана Минфином России и Федеральным казначейством со ссылкой на то, что субъектный состав лиц, привлекаемых к административной ответственности, является неадминистрируемым и не позволяет привлечь к ответственности действительно виновное за недостоверные сведения лицо, поскольку лицо, осуществляющее направление информации, не всегда является лицом, ответственным за содержание направляемых документов и информации. Также указывалось, что предлагаемые ФАС России размеры штрафов значительно превышают размеры по существующим в настоящее время составам административных правонарушений в сфере закупок.

КонсультантПлюс: На Ваш взгляд, стоит ли приравнять представление заведомо недостоверных сведений (информации) к недобросовестности и включать нарушителей в Реестр недобросовестных поставщиков (РНП)?

Ольга Викторовна: В связи тем что мы продолжаем выявлять случаи подлога при участии в закупках, принято решение сформировать правовой подход, согласно которому ФАС России будет включать в РНП тех, кто одержал победу в закупке за счет подложных документов в части наличия опыта. Отмечу, что на данный момент уже сформировалась судебная практика, позволяющая сделать вывод о том, что судами поддерживается данный подход ФАС России.

ФАС России сделала уже достаточно сигналов участникам закупок о недопустимости предоставления подложных документов в составе заявок, поскольку незаконная победа участника, предоставившего подложные документы, противоречит принципам добросовестной конкуренции и влечет риски неисполнения обязательств по заключенному с таким участником контракту в дальнейшем.

Ведь Закон N 44-ФЗ обязывает заказчика расторгнуть контракт, в случае если участник предоставил недостоверную информацию о своем соответствии дополнительным требованиям.

КонсультантПлюс: Также в прошлом году ФАС России указывала на необходимость внесения изменений в Закон N 44-ФЗ в части дополнения статьи 104 этого закона новым основанием для включения предпринимателей в РНП, а именно за предоставление недостоверных сведений. Правильно ли понимает редакция, что ФАС решила этот вопрос правоприменительной практикой?

Ольга Викторовна: Да, все верно. Еще в 2023 году мы начали прорабатывать вопрос внесения изменений в Закон N 44-ФЗ в части введения ответственности за предоставление сведений в составе заявок, в частности ФАС настаивала на изменениях, которые дадут возможность включать в реестр недобросовестных поставщиков сведения об участниках закупок, предоставивших недостоверную информацию.

Минфин такую идею не поддержал, и компромиссом стали нововведения в Постановление Правительства РФ от 31.12.2021 N 2604 и Постановление Правительства РФ от 29.12.2021 N 2571, направленные на сокращение возможностей для злоупотреблений.

То есть теперь невозможно подтвердить наличие опыта строительства опытом строительства частных домов (ИЖС), при этом если объект капитального строительства не требовал разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, то опыт строительства такого объекта может быть подтвержден исключительно договорами, заключенными в рамках 44 и 223-ФЗ.

В конкурсе теперь у заказчиков есть право оценивать исключительно договоры, заключенные в рамках 44 и 223-ФЗ, что позволит их администрировать при необходимости.

Также вскоре будет принят законопроект 504954-8, который позволит отказаться от заключения контракта с победителем, если в его заявке будет обнаружена любая недостоверная информация. Но стоит понимать, что под недостоверной информацией мы понимаем подложные документы, которые в итоге влекут незаконную победу участника, чей товар не соответствует декларируемым характеристикам либо сам участник не соответствует заявленным требованиям.

В целом количество случаев предоставления подложных документов сократилось, но проблема не решилась. Мы продолжаем сталкиваться с недобросовестным поведением участников закупок, в частности подложными документами сегодня являются декларации о том, что участник не привлечен по статье 19.28 КоАП, справки об отсутствии судимости, бывают и документы о наличии опыта, но с исправленными датами и тому подобные.

Для ФАС России очевидно, что наказание за недобросовестное поведение должно быть. В настоящее время вопрос введения такой ответственности активно обсуждается на площадке Правительства Российской Федерации.

КонсультантПлюс: Давайте теперь перейдем к вопросам от посетителей нашего сайта. Дина из Калуги интересуется: "Каков на сегодняшний день "правильный" алгоритм действий заказчика в случае обнаружения недостоверных сведений на этапе исполнения контракта (при этом к исполнению контракта претензий нет)? Понятно, что в этом случае заказчик обязан расторгнуть контракт в одностороннем порядке. Однако на основании каких норм 44-ФЗ заказчик должен (или не должен?) направить сведения в ФАС, а также на основании какой нормы ФАС включает поставщика в РНП, если контракт исполняется надлежащим образом? Актуальна ли позиция ФАС России, изложенная в письме от 16.03.2017 N ИА/16790/17? Можно ли говорить о формировании нового подхода ФАС России по данному вопросу ввиду опубликованного письма ФАС России от 09.01.2025 N 28/289/25?"

Ольга Викторовна: Позиция, изложенная в письме ФАС России от 16.03.2017 N ИА/16790/17, признана неактуальной письмом ФАС России от 06.03.2025 N МШ/19851/25.

Из вопроса не совсем понятно, о какой недостоверной информации идет речь. Но если говорить про товар, то логика закона здесь простая: если заказчик не получит то, на что рассчитывал, то контракт необходимо либо расторгнуть и направить обращение в ФАС России в целях рассмотрения вопроса о включении поставщика в РНП, либо, если поставщик предлагает заказчику иной товар с улучшенными характеристиками, у заказчика есть возможность заключить допсоглашение к контракту.

Если же мы говорим про недостоверные сведения о соответствии участника пункту 1 части 1 статьи 31 закона, то тут тоже все просто. Отсутствует правоспособность - контракт необходимо расторгнуть, так как исполнитель не имеет законных оснований исполнять контракт.

Если же мы говорим о соответствии участника части 1 (за исключением пункта 1), 2 и 2.1 статьи 31 закона, то предлагается такой план:

- заказчик выявляет недостоверную информацию о соответствии участника статье 31 закона посредством либо запроса в государственные органы, либо (в случае с опытом) направляет такую информацию в ФАС России в целях подтверждения такой недостоверности в заявке участника;

- если информация подтверждается, то заказчик обязан принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта;

- заказчик направляет в ФАС России соответствующее обращение о включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) в Реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Судебная практика поддерживает подход ФАС в этом вопросе, о чем, например, говорит практика АС г. Москвы и АС Республики Алтай (дела N А40-215658/2024, А02-647/2023 и А40-81279/23).

КонсультантПлюс: Вадим из Краснодара спрашивает: "В каком случае предоставление заведомо недостоверных сведений (информации) может рассматриваться контролирующим органом как признак антиконкурентного соглашения на торгах?"

Ольга Викторовна: С учетом положений пункта 18 статьи 4 Закона N 135-ФЗ запрещенным соглашением могут быть признаны любые договоренности между хозяйствующими субъектами в отношении поведения на рынке, в том числе как оформленные письменно (например, договоры, решения объединений хозяйствующих субъектов, протоколы), так и не получившие письменного оформления, но нашедшие отражение в определенном поведении. Факт наличия соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок. При этом доказывание наличия антиконкурентного соглашения между субъектами осуществляется на основании анализа их поведения в рамках деятельности с учетом принципов разумности и обоснованности, вследствие всестороннего изучения и оценки всех обстоятельств дела, а также всей совокупности доказательств.

Учитывая вышеизложенное, сам по себе факт предоставления недостоверных сведений не свидетельствует о наличии признаков ограничения конкуренции и, соответственно, нарушения запретов, определенных законом N 135-ФЗ, если иное не будет установлено в последующем.

В качестве примера можно привести кейс с продуктами питания. Два хозяйствующих субъекта заключили антиконкурентное соглашение. Они поддерживали цены на торгах на поставку продуктов питания, в том числе входящих в Перечень отдельных видов социально значимых продовольственных товаров первой необходимости. Торги проходили для нужд бюджетных, медицинских и других соцучреждений. Организации в заявках на участие в конкурсах представляли заключенные между собой одинаковые договоры поставки, отличающиеся лишь ценой. Это позволило компаниям получить максимальный балл по результатам оценки заявок и впоследствии заключить госконтракты с минимальным снижением. В ходе рассмотрения дела один из ответчиков направил в ФАС заявление о признании своей вины, в связи с чем был освобожден от административной ответственности. Материалы антимонопольного дела будут переданы в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Второму ответчику назначен оборотный штраф.

С 1 марта 2025 года вступили в силу изменения КоАП, касающиеся штрафов в сфере закупок за действия или бездействие заказчиков (Федеральный закон от 28.12.2024 N 500-ФЗ). Если победитель контракта представил недостоверную информацию, а заказчик ее вовремя не выявил, то какие последствия и размер штрафа грозят заказчику? - Марина (Городец, Нижегородская обл.)

Ольга Викторовна: В данном случае комиссию  заказчика могут признать нарушившей требования пункта 8 части 12 статьи 48 Закона N 44-ФЗ.

Такие действия содержат признаки состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 7 статьи 7.30.1 КоАП. При этом вопрос наличия вины будет решаться уполномоченным должностным лицом при рассмотрении вопроса о возбуждении административного дела с учетом всех фактических обстоятельств.

Если говорить своими словами, то если заказчику было известно, что в составе заявки есть недостоверные сведения, но он такую заявку не отклонил, то заказчику грозит штраф в размере 1 процента начальной (максимальной) цены контракта, но не менее пяти тысяч и не более тридцати тысяч рублей.

Если же заказчик не обладал информацией о наличии недостоверных сведений в заявке, то в его действиях отсутствует вина, что исключает возможность привлечения к административной ответственности.

Это не означает, что при рассмотрении заявок заказчик не должен изучать своего будущего исполнителя по контракту.

В целях соблюдения положений закона о контрактной системе заказчики учитывают в том числе сведения, содержащиеся в бухгалтерской (финансовой) отчетности участников закупок, в том числе посредством использования государственного информационного ресурса. Например, Реестр недостоверных сведений, который ведет ФАС России, в обязательном порядке должен использоваться заказчиками.

Я бы советовала использовать все доступные ресурсы, которые могли бы помочь составить профиль участника, если речь идет о крупных закупках или о социально значимых (таких как охрана или питание). Недобросовестным участникам чаще всего неинтересны маленькие закупки. В основном их интерес - это крупные закупки. В связи с чем представляется целесообразным также направлять запросы в налоговые и правоохранительные органы.

Заявки часто отклоняют на основании недостоверности из-за того, что характеристики товара в заявке не соответствуют информации на сайте производителя. Но поставщик же не виноват, если производитель не успел обновить сайт и внести актуальные данные. Какова официальная позиция ФАС на этот счет: отклонение заявки в этом случае правомерно или нет? - Дмитрий (Воронеж)

Ольга Викторовна: Конкретные единичные сведения, размещенные на общедоступных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", не могут однозначно подтверждать представление участником закупки недостоверных сведений в составе заявки, в связи с чем достаточность действий Комиссии по осуществлению закупки по проверке достоверности сведений, представленных участником закупки, устанавливается в каждом конкретном случае с учетом фактических обстоятельств осуществления закупки, специфики и сроков осуществления конкретной закупки.

Соответствующая позиция подтверждается выводами Арбитражного суда г. Москвы в деле N А40-158073/22: "данные, указанные на сайтах производителей, не всегда являются корректными, поскольку информация, распространяемая в рекламных и маркетинговых целях, - коммерческие предложения, рекламные буклеты, вебсайт, СМИ и подобные - носит общий информационно-ознакомительный характер и никоим образом не может ограничивать технические параметры продукции производителя, поскольку такая доказательная база может быть опровергнута официальным письмом производителя товара или представителем производителя товара".

Однако очень важно отметить, что в отношении закупок медицинских изделий необходимо руководствоваться исключительно регистрационным досье и сведениями с сайта Росздравнадзора.

Приведу несколько конкретных примеров из судебной практики:

- заявка на поставку медоборудования подлежит отклонению, если оборудование имеет определенные функции и комплектность без соответствующих клинических испытаний и подтверждений со стороны Росздравнадзора, что может свидетельствовать о нарушении статьи 38 Закона N 323-ФЗ от 21.11.2011 (см. Постановление АС Московского округа от 29.08.2024 года по делу N А40-177408/2023);

- простых письменных заверений коммерческой организации, которая занимается производством медицинского оборудования в целях его реализации на российском рынке, недостаточно для того, чтобы его приобрести заказчику по 44-ФЗ. Все заверения производителя должны быть отражены в конкретных документах, составляющих регистрационное досье (см. Постановление АС Московского округа от 29.08.2024 года по делу N А40-177408/2023);

- заявка на поставку медицинского изделия, характеристики которого частично не соответствуют техническому заданию, что подтверждается информацией на сайте Росздравнадзора, подлежит отклонению заказчиком (см. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2024 года по делу N А40-222086/23).

КонсультантПлюс: Ирина из Кемерово спрашивает: "У нас в начале года в ЕГРЮЛ появилась отметка, что сведения недостоверны. Могут ли из-за этого отклонить нашу заявку на участие в электронном аукционе по N 44-ФЗ, пока мы разбираемся с налоговой?"

Ольга Викторовна: Отметка в ЕГРЮЛ сама по себе не является основанием для отклонения участника закупки. Но если в течение срока, предоставленного на устранение замечания налоговой службы, нарушения не будут устранены, то Законом N 129-ФЗ определен порядок исключения юридического лица из ЕГРЮЛ на основании наличия таких недостоверных сведений, а это уже повод для отклонения заявки участника.

КонсультантПлюс: Вопрос от Ильи из Москвы: "Некоторые заказчики просят прикладывать заверенные копии документов (устав, балансы, декларации и пр.), то есть данные документы, уже подписанные генеральным директором с синей печатью, приходится распечатывать, ставить "копия верна"/печать, сканировать. Далее на площадке при подаче заявки документы также подписываются ЭЦП. Поскольку ЭЦП является аналогом собственноручной подписи, то для чего нужно заниматься заверением копий на бумаге, если эти же документы подписываются ЭЦП на площадке? В случае если заявку отклоняют по непредоставлению заверенной копии, разве не учитывается момент, что она уже по сути заверена ЭЦП при подаче на площадке? Можно ли предоставить этот документ в заявке, подписав его ЭЦП в pdf (будет штамп в углу) либо через КриптоАРМ с файлом .sig? Ведь по сути то же самое заверение, но не понимаю для чего, если фактически заявка подписывается ЭЦП на ЭТП".

Ольга Викторовна: Исчерпывающий перечень информации и документов, которые должна содержать заявка на участие в конкурентном способе закупки, установлен в положениях части 1 статьи 43 Закона N 44-ФЗ. При этом в соответствии с пунктом 2 части 6 статьи 43 Закона N 44-ФЗ информация и документы, предусмотренные подпунктами "а" - "л" пункта 1 части 1 статьи 43 Закона N 44-ФЗ, не включаются участником закупки в заявку на участие в закупке.

Такие информация и документы в случаях, предусмотренных Законом N 44-ФЗ, направляются (по состоянию на дату и время их направления) заказчику оператором электронной площадки, оператором специализированной электронной площадки путем информационного взаимодействия с ЕИС.

Таким образом, указанные в обращении документы направляются путем информационного взаимодействия с ЕИС и не подлежат обязательному включению в состав заявки с их заверением.

Направьте в ФАС России жалобу на закупку с такими требованиями, и антимонопольная служба выскажется об этом в своем решении. И, кстати, жалоба на конкретную закупку - это самый верный способ получить позицию ФАС России по тому или иному вопросу.

КонсультантПлюс: Ольга Викторовна, мы благодарим Вас за ответы и участие в нашем интернет-интервью!

Интервью подготовлено корреспондентом компании "КонсультантПлюс" А. Епифановой